释疑：矿山用地常见问题及处理

问：矿山用地涉及耕地占用时，如何落实耕地占补平衡政策？补充耕地的责任主体是谁？补充耕地的来源和方式有哪些？

答：一是矿山用地如果办理农用地转用手续，与其他建设项目落实耕地占补平衡要求相同。按照《土地管理法》规定，非农建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位或个人依法依规履行补充耕地义务，不能自行落实补充的，应按规定足额缴纳耕地开垦费。补充耕地的责任主体是占用耕地的单位或个人。关于补充耕地来源，在符合国土空间规划和生态环境保护要求的前提下，国土调查成果中各类非耕地地类，均可作为补充耕地来源。补充耕地方式可以是土地综合整治、高标准农田建设、盐碱地等未利用地综合开发利用和耕地整改恢复等方式均可。二是矿山用地符合《矿产资源法》第三十四条，属于勘查矿产资源、露天开采战略性矿产资源占用土地的，可通过办理临时用地手续使用土地，这类用地手续不需落实耕地占补平衡，使用完后要求恢复原用途。

2问：矿山用地与永久基本农田保护红线的冲突处理：矿山用地项目如果涉及永久基本农田，如何协调用地需求与永久基本农田保护红线之间的冲突？是否有特殊的审批流程或政策支持？

答：矿山用地符合占用永久基本农田重大建设项目范围的，可直接办理用地手续，做好选址选线、评估论证等工作，尽量不占或少占用永久基本农田。具体项目范围包括：（1）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）；（2）中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目；（3）纳入国家级规划（指国务院及其有关部门颁布）的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；（4）省级公路网规划的省级高速公路项目；（5）按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目；（6）原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。

    对于矿山用地使用永久基本农田没有特殊审批规定。需要提醒的是，《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）文件区分油气和非油气矿产、探矿和采矿阶段、露天和井下开采等情况，差别化用地办理，目前这个文件已废止。 

3问：矿山临时用地的审批与管理：矿山项目中的临时用地（如临时堆场、临时道路等）如何审批？临时用地的使用范围、选址要求、使用期限及复垦责任有哪些具体规定？

答：关于矿山项目中的临时用地（如临时堆场、临时道路等）如何审批，该问题较为宽泛。如果是勘查矿产资源办理临时用地手续，可依据《土地管理法》《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）相关规定办理，县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批，具体可根据矿山所在地临时用地管理规定办理。具体临时用地使用范围根据上述2号文，结合矿山所在地配套的临时用地规定方可确定。选址时尽量不占或者少占耕地。使用后土地复垦难度较大的临时用地，要求严格控制占用耕地；制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的，可以占用一般耕地，不得占用永久基本农田。使用期限不超过4年。

如果是露天开采战略性矿产资源办理临时用地，可按照《矿山资源法》第34条，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。

关于土地复垦责任，可参考《土地复垦条例》规定。勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限。

4问：矿山用地与设施农业用地政策的衔接：矿山用地是否涉及设施农业用地政策？如果有，如何确保矿山用地与设施农业用地政策的协调？（矿山用地涉及设施农用地是否需要落实占补平衡？各地政策不一样。）

答：矿山用地不涉及设施农业用地政策。按照现有设施农业用地政策和新的耕地占补平衡政策逻辑，个人认为矿山占用的不需落实耕地占补平衡。

5问：矿山用地中的节约集约用地要求：矿山用地如何落实节约集约用地政策？是否有具体的用地标准或节地评价要求？如何避免批而未供和闲置土地的情况？采矿或选矿建筑物行业标准是否适用于矿山节约用地要求？

答：管理中提到的矿山节约集约，通常是指资源的节约集约利用，比如开采回采率、选矿回收率、资源综合利用率等指标表达，对于矿山用地节约集约较少提到。没有学习过该用地标准和节地评价。如果要求开展节地评价，可参考采矿或选矿建筑物行业标准。批而未供是政府行为，需要加强地方政府管理。闲置土地分为政府原因导致和市场主体导致，具体需要区分具体情形推动高效利用，比如加大市场主体投资力度等。

符合《划拨用地目录》的采矿项目可按有关规定以划拨方式提供土地使用权，不存在批而未供情况。

6问：矿山用地中的土地征收与成片开发方案：矿山用地涉及土地征收时，如何编制成片开发方案？土地征收的程序和补偿标准有哪些具体要求？

答：矿山用地通常位于城镇建设用地范围外，而土地征收成片开发要求位于城镇建设用地范围内，因此一般不涉及。

矿山用地涉及土地征收程序：一是发布土地征收预公告。征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。二是开展拟征收土地现状调查。土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。三是开展社会稳定风险评估。社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。四是拟定征地补偿安置方案。结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。五是征地补偿安置方案公告。征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。六是组织听证。多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。七是签订征地补偿安置协议。县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。八是提出征收土地申请。县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请。九是用地审批。有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。十是发布征收土地公告并组织实施。征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

7问：矿山用地中的先行用地政策：矿山项目是否可以申请先行用地？先行用地的审批流程和条件是什么？如何确保先行用地与后续正式用地审批的衔接？

答：关于矿山项目是否可以申请先行用地。符合以下条件的矿山项目可以申请：需报国务院批准用地的国家重大项目、列入《国家公路网规划》工程的改扩建项目以及省级能源、交通、水利建设项目中，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响急需动工建设的其他工程可申请办理先行用地。

先行用地由省级自然资源主管部门向自然资源部提出申请。需要提交的申请材料包括：省级自然资源主管部门先行用地请示文件、建设项目用地预审批复文件、建设项目批准、核准或备案文件、建设项目初步设计批准文件或国家有关部门确认工程建设的文件、市、县人民政府对申请先行用地有关情况的说明及承诺（说明征地补偿标准和安置途径有关情况，承诺动工前将征地补偿费发放到被征地村组和群众及确保不因先行用地发生信访问题和突发事件，并附建设单位拨付征地补偿费用的凭证、被征地村组和群众对征地补偿标准和安置途径的意见）、申请先行用地的工程位置示意图等。具体市、县级自然资源主管部门向省级自然资源主管部门提交的先行用地申请材料要求，按照各省自行规定执行。

先行用地批准后，应于1年内提出农用地转用和土地征收申请。超过规定期限未提出农用地转用和土地征收申请的，将影响项目所在省份其他建设项目先行用地申请。

8问：矿山用地中的低效用地再开发政策：矿山用地中是否存在低效用地？如何通过低效用地再开发政策提高土地利用效率？低效用地再开发的审批流程和政策支持有哪些？

答：2016年，国家层面深入推进城镇低效用地再开发，城镇低效用地范围是经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围。现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。2023年，开展了北京、天津等15个省（区、市）低效用地再开发试点。

关于如何通过低效用地再开发政策提高土地利用效率，主要做法是编制控制性详细规划、低效用地再开发年度实施计划，可以探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作，完善低效用地再开发中土地征收的具体办法等。

关于低效用地再开发的审批流程，应依据矿山所在地有关规定确定。关于支持政策，包括资源资产组合供应、允许探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造等，具体可参考《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（ 自然资发〔2023〕171号）。

9问：矿山用地中的土地储备新政：矿山用地是否涉及土地储备新政？如何通过土地储备新政推动矿山用地的合理开发和利用？

答：问题中提到的“土地储备新政”应该指的2025年印发的《土地储备管理办法》。收储的土地服务于城市更新、土地征收成片开发，一般不涉及矿山用地。

10问：矿山用地中的全生命周期管理：矿山用地项目如何实施全生命周期管理？从用地审批、开发建设到后期复垦，各阶段的管理要求和政策支持有哪些？

答：关于用地审批，上述问题中已予以回答；关于开发建设，要求严格按照批准的用地范围使用土地，目前各地正在探索智能化批后监管；到期复垦，有关要求《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》有明确规定，比如可以采取银行保函方式，减少复垦保证金银行质押等。

个人认为，最大的支持政策是，按照临时用地办理手续。如需办理农用地转用手续，关于新增建设用地指标支持政策，纳入国家及省级重大项目清单的采矿项目用地，按照现行规定办理建设用地审批手续时，由自然资源部直接配置建设用地计划指标。未纳入有关清单的采矿项目用地，可使用以存量土地处置规模为基础核算的计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标。

11问：土地综合地价调整带来的征地变化和困难：矿山用地办证持续时间较长，按照政策经过多次综合地价调整，是否应该补缴？下发通知文件仅要求执行，未对已完成进行说明。

答：上述咨询的应为“区片综合地价”。提交用地报批材料时，按照最新的区片综合地价标准进行补偿即可，在用地报批材料审批阶段涉及区片综合地价调整的，不需补交。