新规解读！矿业权期限有哪些变化？

一 修改前的矿业权期限和续期的规定

1.矿业权期限及续期制度的探索

1996年《矿产资源法》并未对矿业权期限作出规定，但相关行政法规对勘查许可证和采矿许可证的有效期及其延续作出了规定。关于勘查许可证的有效期及其延续，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十条规定“勘查许可证有效期最长为3年；但是，石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年”，“每次延续时间不得超过2年”。这一规定仅明确了勘查许可证的有效期及其续期的期限，并未明确可以办理许可证延续的次数及条件。关于采矿许可证的有效期及其延续，《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止”。这一规定按照矿山规模，将采矿许可期限分别确定为30年、20年、10年。该规定还明确了采矿许可证到期后可以办理延续，将延续的条件确定为“需要继续采矿的”，但并未进一步限制延续后的有效期。

关于矿业权期限的改革和探索，在推进《矿产资源法》修订的过程中，自然资源部已通过制定相关规范性文件的方式，明确了矿业权期限的相关规定。《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规【2019】7号）在“七、调整探矿权期限”中明确了“根据矿产勘查工作技术规律，以出让方式设立的探矿权首次登记期限延长至5年，每次续时间为5年”。上述文件有效期届满后，自然资源部又发布了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规（20236号），在该文件的“七、调整探矿权期限”中再次提出“探矿权新立、延续及保留登记期限均为5年”。

2.勘查区块面积缩减的相关要求

在申请探矿权续期时，核减区块面积是矿产资源管理实践中早已形成的制度。

根据1998年国务院颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》，勘查许可证有效期满需要延长勘查工作时间的，探矿权人有权申请办理延续登记手续，延续时不需要缩减勘查面积。为解决实践中存在的探矿权人“圈而不探”等问题，完善探矿权管理，2009年国土资源部下发了《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发【2009】200号）规定探矿权延续时应延长符合规范要求的勘查工作阶段，确需延长本勘查阶段时间的，省级以上登记管理机关应组织专家进行论证并审查，可再准予一次在本勘查阶段的延续，但应缩减勘查面积，每次缩减的勘查面积不得低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%。

由于上述勘查面积缩减的规定过于刚性，实践中出现了探矿权人办理延续时不得不缩减已探明可供开采矿体等问题，2017年，《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规【2017】14号）明确了探矿权延续时无需缩减面积的三种情形：一是中央或者地方财政全额出资勘查的探矿权；二是已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或者深部勘查且与已设采矿权属同一主体的探矿权；三是经储量评审认定地质工作程度达到详查及以上且地质报告已经资源储量评审备案的探矿权。同时，因生态保护、规划调整、公益性重点工程建设等原因，已设探矿权的部分勘查范围无法继续勘查或者转为采矿权的，可凭政府相关部门证明文件，抵扣需缩减的面积。

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规【2019】7号）在“七、调整探矿权期限”中明确“探矿权申请延续登记时应扣减首设勘查许可证载明面积（非油气已提交资源量的范围/油气已提交探明地质储量的范围除外，已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或深部勘查除外）的25%，其中油气探矿权可扣减同一盆地的该探矿权人其他区块同等面积”。《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规【2023】4号）提出“因不可抗力或其他非申请人自身原因，无法继续勘查或者转为采矿权的勘查区域，可凭相关证明文件，抵扣按相关规定需缩减的面积”。《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规【2023】6号）在“七、调整探矿权期限”中提出“申请探矿权延续登记时应当扣减勘查许可证载明面积的20%，非油气已提交资源量的范围/油气已提交探明地质储量的范围不计入扣减基数，已设采矿权深部或上部勘查不扣减面积。油气探矿权可以扣减同一盆地的该探矿权人其他区块同等面积，但新出让的油气探矿权5年内不得用于抵扣该探矿权人其他区块应扣减面积”。

2023年，自然资源部发布的两个文件从提高社会主体投资找矿勘查积极性角度，对勘查面积缩减规定作出了进一步完善：一是调整扣减面积比例，将扣减比例由 25%调整为 20%；二是调整探矿权延续时的扣减基数，将扣减基数由首设证载面积调整为延续时的勘查许可证载明面积，已提交资源量的范围不计入扣减基数；三是完善抵扣机制，因不可抗力或其他非申请人自身原因，无法继续勘查或者转为采矿权的勘查区域，可凭相关证明文件抵扣需缩减的面积。

 

二 明确矿业权期限及续期要求的必要性

无论是基于矿产资源的稀缺性，还是基于物权的基本理论，作为用益物权的矿业权，都应当具有相关期限。此前，在“一证载两权”的制度设计下许可证的期限即权利的期限，相关文件按照矿种和矿业权类型的差异，对期限作出了不同的规定。随着矿产资源相关税费制度的变革，以及《财政部国土资源部关于印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的通知》（财综【2017】35号）的施行，开始按照储量收取矿业权出让收益，较短的许可证期限设计与收费模式所体现的权利内容的期限存在矛盾和冲突，使得司法实践中许可证到期或者被吊销后，关于矿业权的主张仍然得到支持的情况大量存在，导致矿业权的实际期限越发难以明确。

在新《矿产资源法》对矿业权相关制度进行改革的背景下，有必要进一步明确矿业权期限及其续期的规定，以明确矿业权的权利期限，进而加强对矿业权人的权益保护。

 

三 探矿权的期限和续期

1.探矿权的期限

新《矿产资源法》第二十四条第一款明确了探矿权的期限为五年，即通过各种方式取得的各个矿种的探矿权期限都统一规定为五年。作出这一规定主要有以下几方面的考虑：一是将各个矿种的探矿权期限作统一规定，避免了不同矿种的探矿权期限差异，与综合勘查的要求相符合；二是明确探矿权期限为五年，而非较短的两三年，可以与勘查许可的期限相结合，给矿业企业合理预期，避免因探矿权证或者勘查许可证的换发过于频繁，而造成矿业企业疲于应付各种办证手续；三是将探矿权期限限定为五年，而非过长的期限，虽然期限届满后可以续期，但续期要满足相关条件且进行面积核减等，有利于督促探矿权人加快开展勘查活动，避免探矿权人怠于行使权利，进而鼓励和促进勘查。

当然，第二十四条第一款对探矿权期限也作出了“法律、行政法规另有规定的除外”的例外规定，但新《矿产资源法》本身并未对此例外情形进行明确，也就是说若矿产资源法实施条例或者其他法律、行政法规对特定矿种特殊时期或者特定取得方式下的矿业权的期限作出其他规定的，则按照其规定执行。

2.探矿权续期

新《矿产资源法》第二十四条第一款明确了探矿权期限届满，可以续期，续期最多不超过三次，每次期限为五年。也就是说，在五年到期后，探矿权人可以依照法定程序申请续期，在符合相关要求的情况下，探矿权可以续期五年，但探矿权的续期最多不得超过三次，也就是说在续期后探矿权人取得的探矿权最长不得超过二十年。

这一规定综合考虑了矿产资源勘查工作的实际需要和避免资源闲置浪费的管理要求，进行了充分平衡。若五年后不可续期，则探矿权人可能在勘查工作上已经取得了实际进展，提高了勘查程度，但由于勘查工作的复杂性尚无法符合转为采矿权的情形，此时探矿权到期若不能续期，则将造成其前期投入的大量损失，不利于矿业市场的稳定发展，也将极大影响市场主体参与找矿、参与勘查的积极性。但若允许探矿权无限制地进行续期，则可能导致或者纵容“圈而不探”的乱象，造成资源的浪费，不利于找矿工作的推进，也可能对资源能源安全产生不利影响。

虽然通过续期，探矿权的最长期限可达到二十年，但这仍与直接将探矿权期限设置为二十年有较大差异。探矿权续期有以下四个特征：一是探矿权五年期限届满后，探矿权人可以不申请续期。若在五年期间探矿权人已进行大量勘查活动，且认为不具有发现可供开采矿产资源的可能性，考虑到探矿权存续期间会产生占用费等成本，其可以主动放弃申请续期。二是探矿权五年期限届满后，由于规划调整等，其不符合矿业权续期的条件，这种情况可能导致探矿权无法续期。其中，政府原因导致无法续期的，应给予探矿权人补偿。三是探矿权五年期限届满后，探矿权人无正当理由未开展或者未实质性开展勘查工作的，也可以不予续期，以此约束和规范探矿权人按要求从事勘查活动。四是在申请探矿权续期的过程中，探矿权人还要按照规定核减勘查区域的面积，因此，在历次续期中，勘查区域面积实际上在不断缩小。

对于申请续期的结果，当探矿权人申请探矿权续期获准后，探矿权期限延长五年，其权利和义务的内容不变，其勘查年度连续计算，探矿权使用费和最低勘查投入的标准都应当按照连续计算后的勘查年度来核算。例如，某探矿权的五年有效期届满后，被获准续期五年，该探矿权续期后第一年的探矿权使用费，应按照第六个勘查年度的探矿权使用费标准进行计算，以此类推。当探矿权人申请探矿权续期未经准予后，则依据新《矿产资源法》第二十四条第四款的规定，探矿权原期限届满后探矿权消灭，原探矿权人不再享有探矿权，自然资源主管部门可结合实际重新出让该区域的探矿权。

3.探矿权人的勘查义务

根据新《矿产资源法》第二十四条第二款的规定，探矿权人应当按照探矿权出让合同的约定及时开展勘查工作，并每年向原矿业权出让部门报告有关情况；无正当理由未开展或者未实质性开展勘查工作的，探矿权期限届满时不予续期。这一规定明确了以下几点内容：

一是探矿权人不仅享有探矿权，还承担及时开展勘查活动的义务。探矿权人可以排他性地从事勘查活动，并可以在探明可供开采的矿产资源后将探矿权转为采矿权，与此同时其应当股行相应的义务。探矿权人应当行的义务包括：在规定的期限内开始施工，并在勘查许可证规定的期限内完成勘查工作；向勘查登记管理机关报告开工等情况；按照探矿工程设计施工，不得擅自进行采矿活动；在查明主要矿种的同时，对共生、伴生矿产资源进行综合勘查、综合评价；编写矿产资源勘查报告，提交有关部门审批等。

二是探矿权人应当履行的义务，除了法律明确规定的义务外，还可以在探矿权出让合同中作出规定约定。也就是说，在探矿权出让过程中，可以结合实际在探矿权出让合同中约定探矿权人应当履行的具体义务。自然资源主管部门应当完善探矿权出让合同，在合同中具体明确探矿权人需要承担哪些义务，如每年的最低勘查投入、取得矿业权和许可后启动勘查工作的时限等要求。合同约定了探矿权人勘查相关义务的，探矿权人应当如约行。

三是探矿权人有义务每年向原矿业权出让部门报告勘查工作的开展情况。这意味着除及时开展勘查活动外，定期即每年报告勘查工作的开展情况，也是探矿权人必须履行的一项法定义务，以保证出让矿业权的部门可以及时了解勘查工作开展情况，能够参照探矿权人的报告情况对其勘查工作开展情况进行监督检查，对未按约定开展勘查活动的进行及时提醒和督促。

四是若探矿权人未开展或者未实质性开展勘查工作，则可能对其权益造成影响，导致探矿权的五年期限届满后，不被准予续期。这一规定也是督促探矿权人及时开展勘查工作的必要措施之一，有利于避免探矿权人怠于行使权利。除此之外，新《矿产资源法》第二十四条第二款还对这一规定增加了“无正当理由”的限制，即探矿权人若未开展或者未实质性开展勘查工作，仍可以提出不可抗力等正当理由，避免自己的探矿权在期限届满时不能续期。

4.核减勘查区块面积

新《矿产资源法》第二十四条第一款对于探矿权续期，还作出了续期时应当按照规定核减勘查区域面积的要求。设置这一要求的主要目的在于促使探矿权人积极开展勘查工作，尽快将探矿权转为采矿权；促使探权人提高勘查的程度，以便于在缩减区块面积时选择发现可供开采矿产资源概率较低的区域，以减轻权利人在缩减面积中的损失。

但在本次《矿产资源法》修订中，并未将缩减的具体要求纳入条文，仅原则性地要求按照规定核减勘查区域面积，这一做法主要有以下原因：一是考虑到在探矿权续期时核减勘查区块面积的相关要求始终在调整和完善之中，对具体比例及计算方式的规定又过于具体和详细，不宜在修改程度较高的法律中作出规定，应考虑在相关配套法规、规章和规范性文件中进一步明确。二是由于该制度的设立目的在于督促探矿权人进行勘查活动，极易随着矿产资源管理的实际情况而进行调整，若未来可以采取浮动占用费等其他方式对此进行督促和规范，则在续期时核减勘查区块面积的比例可能随之降低或取消。新《矿产资源法》第二十四条第一款中规定“按照规定核减勘查区块面积”，而未使用“应当核减勘查区块面积”的要求，且第一款中“法律行政法规另有规定的除外”的例外情形，也同样符合这一制度设计逻辑。

 

四 采矿权的期限及续期

1.采矿权的期限及其确定

依照新《矿产资源法》第二十四条第三款关于采矿权期限的规定，采矿权的期限结合矿产资源储量和矿山建设规模确定，最长不超过三十年。也就是说，新《矿产资源法》仅对采矿权进行了最长期限的限制，并未据具体矿种或者开采方式作出区分规定，仅要求结合矿产资源储量和矿山建设规模确定。这一规定方式充分考虑到了不同矿山的实际情况，赋予了出让矿业权的自然资源主管部门对采矿权期限的更大决定权，也更有利于市场化配置资源。

第二十四条第三款对采矿权期限的规定与《矿产资源开采登记管理办法》中的相关规定具有一定的相似性，即采矿权最长期限均为三十年，且二者同样将矿山建设规模作为主要考量因素。但《矿产资源开采登记管理办法》按照矿山规模分三种情况确定了矿业权的具体期限；而新《矿产资源法》并未作出具体要求，仅明确了出让矿业权的部门可以结合矿产资源储量和矿山建设规模，将采矿权期限确定为五年或者十二年等。当然，若《矿产资源法》相关配套文件对采矿权期限进行了细化和规定，将为地方自然资源主管部门在出让矿业权的过程中如何确定采矿权的具体期限提供指引。

与探矿权期限的规定相同，新《矿产资源法》第二十四条第三款对采矿权期限也作出了“法律、行政法规另有规定的除外”的规定，但并未对具体的情形作出规定，也就是说若矿产资源法实施条例或者其他法律、行政法规对特定矿种，特殊时期或者特定取得方式下的矿业权的期限作出其他规定的则按照其规定执行。

2.采矿权的续期

按照新《矿产资源法》第二十四条第三款对采矿权续期的规定，采矿权期限届满，登记的开采区域内仍有可供开采的矿产资源的，可以续期；法律行政法规另有规定的除外。这一规定将申请采矿权续期的唯一条件设定为“开采区域内仍有可供开采的矿产资源的”，且区别于探矿权的续期，对于采列权的续期的期限并未作出规定，

对此，在新《矿产资源法》修订过程中，有观点指出，既然已经结合矿产资源储量和矿山建设规模确定了采矿权期限，那么采矿权人按照原计划应当在采矿权存续期间完成开采工作，采矿权不应存在续期的情形。但是，考虑到在开采的实际过程中，由于产能调控需要及市场价格影响等，采矿权人未必能够按照原计划的工作进度完成开采工作，采矿权到期时仍可能剩余可供开采的矿产资源。在此情况下，若不允许采矿权续期，则只能重新出让剩余矿产资源的采矿权。一方面，这将导致原有矿山建设和生产设备的使用产生纠纷，剩余矿产资源的开采成本提高；另一方面，这也会影响采矿权人的预期，影响矿业市场发展。另外，按照新《矿产资源法》对于相关税费金的收取要求，采矿权续期后，采矿权人从事开采活动，开采出的矿产资源仍需按率征收出让收益，国家矿产资源所有者权益并不因此受到损失。综上所述，在此情况下，应允许采矿权续期。

对于采矿权续期后的期限，新《矿产资源法》并未作出规定，主要原因在于原本采矿权设置的期限就是根据矿产资源储量和矿山建设规模确定的，到期后，由于存在剩余可供开采的矿产资源量而续期，则续期的期限应当根据剩余资源量结合实际确定。当然，考虑到采矿权设立的期限不得超过三十年，续期的期限虽未明确作出限制，但也不应超过三十年。

对于采矿权申请续期的，若采矿权续期申请获准，则采矿权期限按照批准年限延长五年，其权利和义务的内容不变；若续期申请未经准予，则依据新《矿产资源法》第二十四条第四款的规定，采矿权原期限届满后采矿权消灭，原采矿权人不再享有采矿权。对于采矿权期限届满后，虽然仍有剩余可供开采的资源量，但采矿权人未申请采矿权续期的，则期限届满后采矿权消灭。对于未申请续期或者续期未经准予的，期限届满采矿权消灭后，自然资源主管部门可结合实际重新出让该区域的采矿权。

 

五 矿业权消灭

根据新《矿产资源法》第二十四条第四款的规定，矿业权消灭的情形包括两种：一是期限届满未申请续期；二是申请续期，但依法不予续期的。

根据《民法典》第二百一十四条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。根据第三百六十条的规定，建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回权属证书。因此，根据《民法典》的这两项规定，矿业权消灭的，出让人应当办理及时办理矿业权注销登记，并应当收回矿业权证书。新《矿产资源法》对此没有作出明确规定，下一步将在矿业权登记相关办法中予以明确。