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促进国家矿业发展政策与措施的综述(连载4)
2014/10/20 | 发布者:许文耀 | 查看: 2127
 

促进国家矿业发展政策与措施的综述(连载4

中国冶金矿山企业协会 邢新田

五、增强矿产勘查与矿业开发科技创新能力,提高勘查效果与开发效益

矿产勘查与矿业开发都属于风险性、技术性与资金密集型产业,特别是矿产勘查是知识生产,其科技创新能力,影响矿业持续发展全局。而且目前矿产勘查主要找隐伏矿和深部矿,深部找矿已成为当前地质找矿的“第二空间”,使找矿难度更大;矿业开发正在以露天开采为主转向地下开采,攻克难选冶矿的采选工艺,提高资源开发“三率”,节约利用矿产资源,已成为当前矿业开发面临的主要课题;党的十八届三中全会提出要划定生态保护红线,建立资源环境承载能力监测预警机制,实行最严格的源头保护制度,用制度保护生态环境,对环境容量超载区域实行限制性措施,这对矿产勘查与矿业开发更好的保护矿山环境与生态环境提出了更高要求等等。因此,为攻克上述难点,应把增强矿产勘查与矿业开发科技创新能力,充分发挥科学技术是第一生产力作用,列入提高勘查效果与开发效益的重要议程。为此提出如下建议:

1、推进矿产勘查与矿业开发科技进步,完善其科技创新体系。

主要是分别编制好全国矿产勘查与矿业开发科学和技术发展中长期规划,加强组织领导,以科技发展规划为指导,形成以矿业产业为主体,以相关高等院校为引领,与相关科研机构相联合的科技创新组织体系,建立健全鼓励其创运行机制,营造良好的科研环境。

积极开展重大地质问题科技攻关,突出重点矿种和重点成矿区带地质问题研究,大力推进成矿理论、找矿方法和勘查开发关键技术的自主创新。积极开展提高矿业开发“三率”(采矿回率、选矿回收率、综合利用率)指标的工艺技术、难选冶矿的采选工艺技术攻关、深部采掘工艺技术与安全保护设施的研究以及低品位资源、难利用资源、尾矿资源的开发利用技术的研究。积极开展源头保护与有效治理矿山地质环境及其预防地质灾害的关键技术和建设绿色矿山相关技术措施的研究等。在推进矿产勘查与矿业开发科技进步的进程中,要坚持勇于引进推广境外先进技术,认真消化境外先进技术,大胆创新,加强实践,创造国家的品牌与专利。

在矿产资源勘查中广泛应用地理信息系统、全球定位系统和遥感技术等现代信息技术,加快对地观测、深部探测和分析测试等高新技术的开发与应用。实施地壳探测工程,探索地球资源和灾害形成与演化过程,提高地球认知,从而加强成矿理论、成矿模式与成矿预测的研究,以提升矿产勘查工作水平,提高矿产勘查效果,有效发挥矿产勘查对矿业开发的源头作用

提升矿产勘查与矿业开发装备水平,提高现有装备利用的效率,增强矿产勘查与矿业开发装备核心技术和关键装备的自主研究开发能力,提高矿产勘查与矿业开发的效率与质量。

要建立与加强矿产勘查和矿业开发重点实验室、工程技术研究中心、博士生教学点、博士后流动站等科技平台建设,十分注重发挥地质类与矿业类高等院校和科研机构在矿产勘查与矿业开发科技领域的引领作用。

2、积极发展地质与矿业教育,加快矿产勘查与矿业开发人才培养

矿产勘查与矿业开发的科技进步的关键是人才,而人才始于教育。因此,积极发展地质与矿业教育,加快矿产勘查与矿业开发人才培养是增强矿产勘查与矿业开发科技创新能力的上上策。

大力发展地质与矿业高等教育和中等职业教育。加强矿产勘查类与矿业开发类学科建设,调整优化其相关专业设置和教学内容。积极推进地质类与矿业类高等院校与矿产勘查单位与矿山企业合作和共建。国家加大对地质类与矿业类教育的财政投入,加强地质类与矿业类院校办学条件建设。根据矿业行业的实际需要,保持合理的学生招生规模。国家奖学金和资助贫困学生政策进一步向地质类与矿业类学生倾斜,鼓励学生报考地质类与矿业类专业。提倡高等院校地质类与矿业类教师到地质勘查单位与矿山企业挂职,加强其院校野外实习教学,鼓励学生毕业后到地质与矿业一线就业,为矿产勘查与矿业开发培养专业技术扎实,思想道德优良,并有一定的实践动手能力和发展潜力的人才。使其成为品德优良、基础厚实、知识广博、专业精深的矿产勘查与矿业开发的技术骨干力量。  

在矿产勘查与矿业开发单位建立健全鼓励创新的人才开发机制和管理体制,以重大矿产勘查与矿业开发和相应科技攻关项目为依托,大力培养创新型人才、复合型人才和科技领军人才,项目负责人中要有一定比例的中青年技术骨干。要注重改善他们的工作条件,实行工资倾斜政策,完善效益分配奖励制度,建立与完善知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制,为稳定矿产勘查与矿业开发技术人才队伍创造良好环境。

3、建立多渠道的矿产勘查与矿业开发科技投入体系,为其科技进步提供充分的资金保障。

1)建议国家制定财政专项矿产勘查和矿业开发技术进步的支持政策。国家设立矿产勘查与矿业开发重大理论与技术研究专项资金补贴,在国家专项扶持政策驱动下,矿产勘查单位与矿山企业做到资金、人员到位,多方增加矿产勘查与矿业开发科技研究与新技术推广经费,以从资金上切实保障把依靠科技进步放在加强矿产勘查与矿业开发工作重要位置。

2)建议国家财政实行矿产勘查和矿业开发引进境外技术装备的优惠政策。对引进境外地、物、化、遥、探、测、采、选、资源综合利用等高新仪器和设备,国家财政资金给予补贴并免征进口税。以激励引进、消化境外同行业的高新仪器和装备,加强“洋为中用”,自主创新开发,以利为提高矿产勘查成果和矿业开发效益提供动力,促进矿业发展。

3)研究确立国家财政支持矿产勘查和矿业开发技术进步的市场运作机制。国家要运用市场机制,对国家财政专项补贴的研究项目实行全过程监控和一一评审考核,切实防止投而不管,一投了之。因此,务必要加强政府监督管理,确保资金到位,研究程度到位,跟踪监控到位,提高研究成果,及时转化为生产力,以促进矿产勘查与矿业开发发展。

六、制定培育和发展矿业资本市场政策,特别是矿产勘查风险资本市场政策

根据矿产勘查和矿业开发的行业特点,矿业是资金密集型产业,在矿业可持续发展中,都需要持续的和高强度的货币资本保障,自身权益资金是远远不够的,需要依靠社会上的债权金融资金解决。根据国际矿业发展的经验,持续的和高强度的货币资本主要依靠矿产勘查项目上市和矿山企业上市融资,借助于矿业资本市场的功能,充分发挥社会金融性资产较强流动性和收益性,才是满足矿产勘查开发对货币资本高强度需求的主渠道。因此建议:

1、国家应下力培育和发展中国矿业资本市场,特别是注重培育和尽早启动矿产勘查风险资本市场。鼓励大型矿业企业在国内直接上市融资、买壳上市融资、境外直接上市融资、买壳上市融资与造壳上市融资及公开发行债券融资等,引导矿业企业借助于资本市场力量,或直接合资进行矿业采选,或间接通过矿山企业改制重组、股权转移等。对于矿产勘查投资充分借鉴境外作法,尽早启动和加强培育矿产勘查风险资本市场,充分发挥证券交易所在勘查投资中重要的作用。境外矿产勘查资金主要来源于投资公司的筹资、公司之间的参股、个体的投资,多通过股票认购或交易的形式操作的。因此,股市是勘查资本的最主要来源,证券交易所是最主要的勘查投资平台。例如:在温哥华股票交易所,就有上千家上市的矿产勘查公司,其中有数百家仍在积极从事矿产勘查融资活动。

2、在当前国家矿业资本市场尚不发达,矿产勘查风险资本市场尚未启动的特殊时期,充分发挥国家财政对矿业“微观参与”的作用。国家运用市场机制,以提高国家货币资本在矿业发展中的运营效率和质量为出发点,总结与发展中央财政设立的危机矿山找矿专项补贴和地质勘查专项补贴的成功范例。或实行专项补贴,设立专项基金,运用低息贷款,采取国家资本金注入等多种形式,解决目前国有地勘单位和矿山企业对货币资本高强度的需求;或运用国家外汇储备支持国有地勘单位和矿山企业到境外进行矿产勘查和矿业开发,国家支持与引导国有地勘单位和矿山企业到利用境外资本市场上市融资,提升国内矿产勘查和矿业开发国际竞争能力,做强做大国家矿产勘查与矿业开发业。

七、制定构建国家级大型和特大型矿业集团的鼓励政策

提高矿业集中度,构建国家级大型和特大型矿业集团,是我国矿业自身规模化发展和提高国际矿业市场竞争能力的当务之急。我国矿业发展一方面受矿产分布区域较广,矿体规模较小,矿石品位较低的制约;另方面由于传统影响,矿产开采一般以单个矿山为一个企业;特别是改革开放以来,小型私有矿山企业,异军突起,遍及全国;导致我国虽然是世界第三矿业大国,但矿山企业自身规模偏小。例如:2012年铁矿石年产量虽突破13亿吨,但年产量超过千万吨的仅有15家。2011年全国铁矿石生产企业1407家。300万吨以上矿山合计73家,占全部生产矿山的5.2%,其产量占全部产量的54.5%,其中:年产量在1000万吨以上的矿山企业15,占总产量的22.01%; 年产量在500~1000万吨的矿山企业25家,占总产量的13.25%;年产量在300~500万吨的矿山企业33,占总产量的9.26%。年产量300万吨以下的矿山合计1334家,占全部生产矿山的94.8%,其产量占45.5%。从以上数据可以看出,我国铁矿生产相当分散。其他矿产行业分散经营与铁矿行业类同,这既不利于矿山企业自身规模化发展,不利于提高我国矿山企业国际竞争力,而且直接影响我国在国际市场上矿产品价格的话语权,威胁国家经济利益,同时由于中小型矿山,技术力量薄弱,工艺技术落后,生产设备简陋,资源集约节约利用和安全环保等方面投入不足,造成资源浪费、环境污染和生态破坏、安全隐患多等突出问题。

应该肯定从根本上扭转这一突出问题,还是有充分地质条件的,例如:2012年累计探明铁矿石资源储量超过1亿吨的大型铁矿区136个,占总数的3.4%1亿吨~1000万吨之间的中型铁矿床569个,占总数的14.2%。因此,提高矿业集中度,已成为国家加强矿业发展的重中之重,特提出如下建议:

1、国家制定重点矿产发展战略和中长期发展规划。切实发挥行政干预,加强对构建和发展国家级大型和特大型矿业集团公司的协调、支持和宏观指导。

2、制定以各重要矿产为主的国家级大型和特大型矿业集团公司构建标准、运行机制和管理规范。在国家宏观指导下,发挥矿联等相关行业协会的作用,依据我国矿业企业现状、矿业发展走势,借鉴国际经验,制定以各重要矿产为主的国家级大型和特大型矿业集团公司构建标准,运行机制和管理规范,加强行业管理,推进行业自律。

3、加大矿业权整合力度。主要是加强国家对矿业权设置方案的编制与审查工作,充分发挥在矿业权出让上实行整装勘查和整合开发的调控作用,坚持一矿一权,从矿权设置源头上推进矿山企业规模化经营。

4、深化国有矿山企业管理体制和运行机制的改革的指导。运用市场机制,鼓励大型矿业企业对中、小矿业主体进行兼并、重组和升级改造,实施跨地区、跨行业的联合、并购、重组,着力提高矿业产业集中度,形成规模经营和集约化经营的矿产资源开发模式;

5、制定国家专项经济政策,激励做强做大国有矿山企业。例如:制定矿业企业重组的资金扶持政策,建立国家关于国有大中型矿山企业淘汰落后工艺、实行关键技术装备更新改造和扩大生产规模的专项补贴政策等。

6、积极发展矿业混合所有制经济,推进矿业规模经营。党的十八届三中全会明确要求“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”。国家对重要国有大中型矿山企业或新建国有矿山,实行扩大产能的国家基金投入制,国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许更多国有矿业经济和其他所有制经济发展成为混合所有制矿业经济,以利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。由国有资本、企业资本和私人资本组成的混合所有制经济,允许企业员工持股,实行股份制经营管理,形成资本所有者和劳动者利益共同体,调动一切积极因素,激励做强做大矿山企业。

八、研究制定建设绿色矿山标准和规定,加强绿色矿山建设

党的十八大把加强生态文明建设作为国家建设“五位一体”总体布局重要组成部分,党的十八届三中全会明确提出:“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境”,“划定生态保护红线”,“建立国家公园体制,建立资源环境承载能力监测预警机制,对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”,“建立生态环境损害责任终身追究制”,“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益”,“坚持谁污染环境、谁破坏生态谁付费”,“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法”等等。根据矿业产业严重的环境破坏性的负外部性特性,研究制定建设绿色矿山标准和规定,加强绿色矿山建设,保护与治理矿山地质环境与矿山生态环境是贯彻落实党的十八届三中全会精神的实际步骤。为此提出建议:

1、实行最严格的源头保护制度。国家或委托行业协会要制定不同矿产绿色矿山标准和规定,首先要从源头抓起,地质矿产主管部门在设置与让渡采矿权时应当委托具有环境资质的单位进行矿山环境风险评估。不符合环境保护要求的,不得设置与让渡采矿权;采矿权转让的,矿山地质环境保护与治理恢复的义务同时转让。

2、严格实行损害赔偿制度、责任追究制度。要按照谁污染环境、谁破坏生态谁付费,谁治理的原则,矿业权人认真编制矿山地质环境与矿山生态环境保护和治理的实施方案,做出全面规划,对责任主体、治理方式、保证金交纳、验收等方面提出严格要求。加强监控管理,以促使其实施方案落地。

3、制定绿色矿山建设的扶持政策。国家从信贷支持、信息指导、咨询服务、政策实施和组织协调等方面建立公益支撑体系,以服务于绿色矿山建设。国家积极扶持提高一次资源回收利用率,鼓励矿产资源综合利用(包括二次资源),要尽力减少固体废弃物的产生量,特别是细粒尾矿的产生量,实行对无废或少废生产工艺研究的重大成果给予奖励。国家从政策扶持与工作指导上,鼓励加强污染防治和复垦植被,促进小矿联合,集约化开采,以利保护矿山地质环境与生态环境。国家设立专项资金,鼓励开展矿山固体废弃物资源化研究,提高矿产资源综合利用率和保护生态环境等。

4、国家制定《矿山闭坑抵押金管理办法》。在全国范围统一实行矿山闭坑抵押金制度,以加强对闭坑矿山环境治理与复垦管理、并加强对尾矿资源的管理和利用。

5、建立健全矿山地质环境与生态环境保护和治理的监督管理机制。国家要建立矿产资源开发利用的刚性约束机制。要特别重视加强矿产资源开发准入管理,矿山开采技术方案凡不符合绿色矿山建设标准的就不出让给采矿权。在矿产开采中,要追踪监控是否按正规设计开采,是否按建设绿色矿山标准和规定进行,落实建设绿色矿山的责任。并抓好绿色矿山的示范工程,分类指导,总结经验,推而广之。

九、制定和鼓励国有地勘单位和大型矿业集团实施“走出去”的政策

实施“走出去”战略,是我国矿产勘查开发发展的必然要求,而加强“对外经济管理职能”则是政府的基本功能。为维护国家利益,促进矿业发展,提升国家矿业国际竞争力,提出如下建议。

1、切实加强政府对矿业实施“走出去”战略的统一管理和有力干预。矿业实施“走出去”战略,既事关国家经济安全的大局,又事关国家在外形象,因此,政府要统一管理与有力干预,是矿业实施“走出去”战略的必然要求。要认真总结矿业实施“走出去”战略的实践经验与教训,从维护和扩大国家利益出发,利用境外资源应坚持实行以权益矿为主,贸易矿为辅的方针,有力遏制境外矿业巨头寡头垄断;制定境外矿产资源勘查开发发展战略;明确“走出去”方向、秩序、规则、制度、中长期规划、协调机制等。以利促进矿业实施“走出去”战略,凝聚共识,形成合力,健康发展。

2、充分发挥行业协会维权服务作用,建立统一的协调与服务机制。主要是在政府相关部门宏观指导下,充分发挥矿联等相关行业协会的功能,统一组织对“走出去”目标国的矿情、国情、社情和法情等培训工作,搭建地勘单位和矿业企业境外公共服务平台,以规避“走出去”风险,降低其交易成本。由相关行业协会开展国内外矿产勘查开发经济技术交流和合作,联系相关国际组织,指导、规范和指导与监督境外矿产勘查开发活动,主动参与协调在境外勘查开发的有关争议,统一加强与境外国家相关部门与行业协会协调工作,切实维护我国地勘单位和矿业企业在境外的合法权益,不受侵犯。统一加强矿产勘查与开发单位在境外的组织、协调和服务工作,加强联合行动,务必使我国境外矿产勘查开发有共同目标、有统一组织,实行规范化管理,坚持规模化发展。切实防止各行其是,形不成合力,甚至力量相抵的作法,以利“走出去”健康发展。

3、坚持发挥国家财政境外勘查专项补贴和外汇储备的优势,实行集中统一扶持,提高国有地勘单位境外矿产勘查效果。矿业实施“走出去”战略,坚持以利用境外权益矿为主的方针,必须坚持地质先行。因此,应充分发挥国有地质勘查单位矿产勘查的技术优势,在国家财政境外勘查专项补贴和外汇储备的有力支持下,走出去”参与境外风险勘查,培育一批有国际竞争力的国有矿产勘查集团公司,使我国尽快成为跨国经营的地质勘查大国之一。在境外探明更多的可开发利用的矿产资源储量和矿产地,使其增值为境外优质的采矿权,为加强境外矿业开发,形成一批有实力、有规模、有发展后劲的境外矿山创造前置条件。

4、要按照国家有关政策和法规,加快推进构建我国的国际大型矿业集团公司进程。更好实施矿业“走出去”战略,或在境外勘查增值一批优质采矿权,或有偿获取一批优质采矿权的基础上,必须着力提高我国国际矿业开发市场竞争的综合实力。因此,要在国家有关政策和法规的有力规范下,充分发挥我国制度特色优势,加快推进构建我国的国际大型矿业集团公司,以利打破国际矿业寡头垄断,提高境外矿业开发效果,加快建立境外稳定的矿业开发基地。

十、探索建立矿产资源储备体系,促进矿业持续健康发展

国土资源部在《国土资源“十一五”规划纲要》中明确指出,要积极推进石油和重要矿产资源国家战略储备和商业储备,这是促进找矿突破和矿业健康发展的重大举措,是维护国家经济安全,夯实资源保障基础的必然要求,是为国家经济社会可持续发展提供的重要资源保障。因此,探索建立矿产资源储备体系是国家为促进矿业持续健康发展实施重要调控事项之一。以促进实施找矿突破战略和矿业开发持续健康发展。

1、编制矿产资源储备总体规划,纳入国家中长期发展规划。按照矿产资源储备主要是以探明矿产地储备为主与矿产品储备相结合的方针,国家指定由中央政府主管部门会同相关部门联合组织和协调,确立矿产资源储备内涵,制定储备原则,依据我国矿产资源潜力和经济社会可持续发展的需求,编制矿产资源储备总体规划,纳入国家中长期发展规划,按矿种,特别要突出能源和重要矿产资源、短缺性矿产资源、优势矿产资源的储备,制定不同矿种矿产资源储备目标,提出明确要求。

2、建立与完善多元化的矿产资源储备体系。坚持矿产地储备为主与矿产品储备相结合,建立和完善政府为主导、企业为主体,金融支持、市场运作相结合,由中央、地方政府与矿山企业共同参与的多元化的矿产资源储备运行构架。建立实现以中型、大型和特大型矿产地的储备为主,矿产品储备为辅的多形式、多元化、富有弹性的矿产资源储备体系。

3、加强和完善对矿产资源储备的管理工作。国家实行统一管理和按矿种类别管理相结合,明确各自责任,建立激励和约束相结合的储备运作机制,注重加强矿产资源储备的动态分析,总结经验,加强监督,发扬成绩,转化问题,创新发展,以推进把矿产资源储备的规划和目标落到实处,为矿产勘查与矿业开发提供引领与支撑。

十一、健全和完善矿业发展的宏观调控体系,加强有效的政府治理

党的十八届三中全会指出“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。由于矿产资源稀缺性、公共财富性、耗竭性、不可再生性以及开发的负外部性,特别是战略性与重要的矿产资源开发涉及到国家经济安全与生态环境安全、全国重大生产力布局与重大公共利益。因此,健全和完善矿业发展的宏观调控体系,加强有效的政府治理对矿业持续健康发展有极为现实意义。为此,提出如下几点建议:

1、建立国家对矿业集中统一管理体制,坚持全国服从中央。

当前一方面要树立中央政府矿政主管部门的权威,中央政府矿政主管部门要积极依法施政,说话算数;另一方面地方政府要切实提高组织纪律性,坚持令行禁止,全国服从中央,这应作为铁的纪律。目前,应着力强化中央政府的行政干预,坚决制止一些地方政府出台的与国家矿业法律法规及部门规章相悖的“土政策”,着力解决某些地方政府在选择矿业权出让方式上我行我素的作法,违规收缴矿业权价款,以维护矿产资源国家所有为由,高额收缴出让金等等,以行政经营矿权取代市场配置矿权。以规范地方政府行为,保障国家对矿业宏观调控的内容、手段、有关法律法规与政策措施贯彻实施,并取得实质效果,特别要增强地方政府公信力和执行力。以利使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

2、实现矿业权总供给与市场总需求基本均衡。

党的十八届三中全会指出:“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定市场预期,实现经济持续健康发展”。实现矿业权总供给与市场总需求基本均衡是调控矿产勘查与矿业开发的源头。

1)由国土资源部和省级国土资源主管部门运用宏观经济调控基本理论,按照国土资发[2011]55号等文件要求,全面实施矿业权设置制度。特别是对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和整装勘查区,坚持以整装勘查和整合开发为重点,依据国家矿产资源规划与地质勘查规划,成矿地质条件和国家经济社会发展的需求,由省级国土资源主管部门编制并按中央政府和地方政府的权限分别审批矿业权设置方案,矿业权设置方案要与整装勘查实施方案相衔接。通过“全面实行矿业权设置方案制度”,并及时作好审批工作,实现矿业权总供给作好前期准备工作。这是作好矿业权总供给与市场总需求基本均衡的基础。

2)加强矿业权核查工作,“情况清”是实现矿业权总供给与市场总需求基本均衡的必然要求。国土资源部实施的全国矿业权核查与全国矿产资源潜力评价、全国矿产资源储量利用调查是国务院三定方案赋予国土资源部的重要职责。这三项工作是国家在矿产资源领域部署的重要国情国力调查,目的是摸清我国矿产资源方面的基本情况,为履行保护和合理开发利用矿产资源的有效调控提供有力支撑。其中全国矿业权实地核查工作就是要搞清矿业权的真实情况,是加强矿产资源管理与调控的一项重要基础性工作,是加强矿业权市场监管的重要事项之一。加强矿业权核查意义是多元的,通过核准各矿种矿业权数量,把分布、范围、实施状态和其他数据项搞清楚,既能及时解决矿业权边界发生交叉、重叠等问题,以利为更好的实行矿业权设置方案制度,促进整装勘查和整合开发创造条件;又能为科学、有序投放矿业权,实现总供给与总需求基本均衡提供依据;还能准确计算矿业权的保有储量和资源潜力状况,摸清我国矿产资源的家底,为加强国家矿产资源资产的保值、增值管理与矿业开发持续发展提供可靠的资源储量支撑。

3)在矿业权设置方案编制和审批及矿业权核查的基础上,把握市场总需求,及时作好投放工作。主要是在矿业权设置方案编制和审批及矿业权核查的基础上,依据国家经济社会发展及地方经济发展的需求和国家重大规定,从立足国内,加强矿产勘查,实施找矿突破战略,促进矿业开发持续健康发展,提高国家矿产资源保障程度,维护国家资源安全乃至经济安全出发,把握和控制好矿业权投放时序、结构、总量,实现矿业权总供给与市场总需求总量相对均衡,为国家矿业发展提供有力支撑。

由于矿业权市场需求的总量自然与其结构数量相协调,具体体现在结构数量上。因此,对矿业权投放的矿种结构、区域结构应纳入对矿业权投放宏观调控的视野,要把战略性、支柱性矿产、紧缺性矿产、影响国民经济平稳运行的大宗矿产以及优势矿产等,作为投放的主要对象和工作重点。使矿业权投放总量与国家以及地方经济发展相适应,与区域成矿条件相适应,与矿产勘查与开发能力相适应,与保护生态环境相适应等。要切实限制优势矿产的投放总量,切实把矿业权投放的结构数量和时序,作为国家调控矿业经济发展的重要目标。以尽力减少矿业发展周期性波动,防范市场性风险,稳定矿业市场发展预期,实现矿业经济持续健康发展。

3、健全与完善国家实行矿业发展宏观调控的主要手段。

1)抓紧修改与完善国家矿业法律法规以及部门规范性文件。坚持以国家法制以及规定,加强国家宏观调控。

2)制定与完善国家矿产资源勘查与开发战略,矿产资源规划以及地质勘查规划。充分发展战略与规划在宏观调控中的综合协调与总体导向作用。

3)修订与健全适合矿产勘查与矿业开发国有特性的矿业税费政策。以在国家宏观调控中,切实维护矿产资源国家所有权益以及社会公共利益;发挥矿产资源价格调节作用;保障矿业权人合法利益,激励其发展矿业的内在动力等。

4)制定与健全国家支持矿业持续发展的经济政策。坚持国家制度特色优势,发挥国家经济政策对宏观调控的支撑作用。主要包括加大公益性调控工作投入的经济政策;国有地质勘查单位体制改革支持政策;矿产勘查与矿业开发科技创新扶持政策;培育和发展矿业资本市场政策,特别是培育启动风险勘查资本市场(尚未起步)政策;矿产勘查与矿业开发对外开放的支撑政策;创造宽松外部环境的统一政策等。

5)依法实行必要的、有效的行政干预。必要的有效的行政干预,也是国家宏观调控的重要手段之一,这正是现代市场经济的主要特点,正如西方经济学原理指出的“政府有时可以改善市场效果”。但是,行政干预必须是依法干预,法不授权就违法,行政干预不能与发挥市场配置资源决定性作用相抵触,行政干预正是为了更好的发挥市场机制作用,而不是相反。在行政干预中,特别要注重发挥中央政府行政干预职能,以利建立与完善全国统一矿业经济市场。当前应亟待加强中央政府干预,解决地方某些政府将价款异化,职能错位,违规行政,经营矿权等突出问题。

6制定实施相对统一的矿产勘查开发的外部协调机制,加强和谐矿地建设等

4、切实加强全国矿业行业管理,加强矿业发展的监管工作。

根据中国的国情,行业管理是政府的主要行政职能之一,而行业协会是协助政府作好行业管理的主要抓手。因此,中央政府和地方政府国土资源主管部门,把加强矿业行业管理,加强矿业发展的监管工作作为自身工作的重要事项。要修改与完善矿业行业管理实施意见,建立公平开放透明的市场规则,实行统一的市场准入制度,强化矿业发展监管。在矿业行业管理中,注重发展行业协会的桥梁和纽带作用,推进行业自律,维护矿业权市场秩序,促进矿业持续健康发展。

5、试行“行政合同”跟踪加强矿权管理,提高矿权运营效果。

在加强国家矿业发展有效的政府治理中,建议研究与借鉴境外无论是发展中国家还是发达国家,都有使用“政府合同”(即“行政合同”)解决矿业管理中面临具体问题的做法的有益经验,全面实行矿业权行政合同管理制度,以强化矿业权运营的跟踪监控,为矿产勘查与矿业开发持续健康发展创造条件。

特别是进一步实施探矿权行政合同管理,要认真总结贯彻《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发[2009]200号)的第一条“规范矿产资源勘查准入”第四款中明确提出“登记管理机关可依法以行政合同方式与探矿权人就勘查工作法规规定及相关事宜作出约定,进一步明确双方的责任、权利与义务,对勘查实施方案的实施实行合同管理”的实践经验,加以完善,发扬光大,继续实行行政合同管理,提高矿产勘查效果。

1)要明确行政合同内涵。行政合同也叫行政契约,是指行政主体为了行使行政管理职能,实现某一行政管理目的,与公民、法人或者其它组织通过协商的方式,在意思表示一致的基础上而签订的协议。其中行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议,以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的,在其间行政主体享有行政优益权。行政合同的当事人必有一方是行政主体,享有行政权力;行政合同的目的是实施行政管理;行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权,当然,行政主体只有在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整,必须变更或解除时,不能行使单方变更,由此造成相对人合法权益损害的,要予以补偿;行政合同双方当事人因为履行行政合同发生争议,受行政法调整,根据行政法的相关原则,通过行政救济方式解决。

2)要明确行政合同意义。行政合同是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段。行政合同引进了公民参与国家行政的新途径,通过行政合同,普通公民可以以积极的权利方式而不仅仅是负担义务,直接关注和参与实施行政职能特别是经济职能。行政合同的广泛使用,将会减低行政机关对个人及其法人进行单方命令的行政安排,以协商的方式提出要求和义务,便于公民理解,容易接受和赞同。从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性,有利于化解矛盾,创造和谐社会。实行矿业权行政合同管理制度,有利于解决我国现行矿业法律法规欠完善的问题,强化矿业权市场行政管理:即以矿产资源管理行政行为的民主协商方式,改变过去矿产资源管理行政意志决定一切状况,为矿产资源行政管理的新形式。提高矿产资源执法力度,显示了矿产资源行政管理的民主性,使矿产资源管理纠纷的处理简单化、明确化,有利于矿业权市场实现和谐。

3)要明确实施矿权的“行政合同”管理,应作的主要工作。要全面实行矿业权行政合同管理制度,应健全和完善矿业权行政合同条例内容;要制定和完善矿业权行政合同管理制度细则;要矿业权出让时,矿产资源审批登记行政管理机关一律与矿业权人签署矿业权行政合同,约定政府相关部门与矿业权人各自的权利、义务和责任等;要将合同实施监管落到实处,注重充分发挥相关行业协会的协助作用。

6、作好资源储量审批、认定和统计工作。

及时、准确掌控国家查明的矿产资源储量,是维护国家权益和加强矿业发展宏观调控的极为重要内容,事关国家资源性资产保值、增值和立足国内,提高资源保障程度的全局。因此,是国家加强对矿业发展调控和监管的重大事项。 

1)由储量认定机构提交储量评估报告。根据矿产资源管理体制的改革,在矿业权市场中各矿业权项目的矿产资源储量必须是由储量认定机构提交的储量评估报告,以作为评估矿业权价格的重要参数和依据。这一机构主要应由具备矿业及经济类知识和具有丰富实践经验的专业人士组成,这些专家对委托人指定的矿区(矿山)的矿产储量,按《固体矿产资源/储量分类》国家标准进行评估认定,并对认定储量的合理性与公正性承担责任。

2)矿产资源储量评审的主要依据。矿产资源储量评审参照国家和有关部门发布的有关地质勘查技术标准和规范:国家发布的矿产资源储量分类标准;尚未发布地质勘查技术标准和规范的矿种可参照相近矿种的矿产资源储量技术标准;国家和有关部门发布的与矿产资源勘查、矿山生产或水源地建设有关的技术操作规程和要求;国家发布的合理利用与有效保护矿产资源以及环境保护方面的规定等。

3)坚持“谁评审、谁负责”的责任制。矿产资源储量的审批与认定,要严格根据国土资源部、国家计划发展委员会、国家经济贸易委员会、中国人民银行、中国证监会共同发布的《矿产资源储量评审认定办法》,由政府机关统一审批储量报告的制度改革为由中介组织进行评审,坚持再由政府机关认定的管理制度。政府机关主要是认定评审单位的资质资格,是否符合有关程序和规章制度,至于评审的正确程序,实行“谁评审、谁负责”的原则,政府不负担责任。

4)矿产资源储量登记统计工作。矿产资源储量登记统计是为了体现国家对矿产资源的所有权,实现国家对矿产资源资产管理的需要而设立的一项矿产资源储量注册程序。矿产资源储量的登记统计,要依据《矿产储量登记统计管理暂行办法》的规定进行,矿产储量登记统计管理由储量登记和储量统计两项基本内容组成。矿产储量登记统计机关在矿产储量统一登记基础上,对每年矿产储量的增量、减量和存量分别进行统计。

地质勘查单位和矿山企业等单位按照《矿产储量登记统计管理暂行办法》规定及《矿产储量表填报规定》要求,行使自身的责任和义务,将矿产储量增减情况,按规定时间如实填报年度基层矿产储量表,履行矿产储量登记,并按法定程序逐级上报审查,以便国家矿政管理部门及时审查和汇总。

5)按时作好矿产资源储量核实工作。根据国家要求与矿产资源开发利用的需要,由地方政府矿业主管部门按时组织作好相关矿山矿产资源储量核实、评审、上报与备案等工作,为矿山编制矿产资源开发利用方案,提供矿产资源合理性审查的资源储量依据(全文完)
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